Das Rahmen­abkommen erklärt

Worüber streiten eigentlich die Schweiz und die EU?
Aussenminister Ignazio Cassis. Bild: Keystone.

Von Luca De Carli und Patrick Vögeli (Interaktiv-Team)

Seit Ende 2018 liegt das zwischen der Schweiz und der EU ausgehandelte Rahmenabkommen auf dem Tisch. Die EU hatte erwartet, dass die Schweiz das Abkommen möglichst rasch unterzeichnet und umsetzt. In der Schweiz kam jedoch sofort Kritik am Verhandlungsergebnis auf. Doch warum ist dieses Abkommen eigentlich so wichtig? Und wo liegen die grössten Differenzen zwischen der Schweiz und der EU? Nachfolgend finden Sie eine Zusammenstellung der wichtigsten Diskussionspunkte.

 

1. Das ist der aktuelle Stand beim Rahmenabkommen

Die Schweiz und die EU haben über vier Jahre lang verhandelt.
Seit Dezember 2018 liegt der Entwurf für ein Rahmenabkommen vor.
Für die EU ist das Verhandlungsergebnis offiziell endgültig. Anzeichen, dass sie von diesem Kurs abweichen könnte, gibt es bislang keine.
Der Bundesrat hat im Dezember 2018 darauf verzichtet, einen Entscheid zum Abkommen zu fällen.
Stattdessen führte der Bundesrat bei Parteien und Verbänden eine Konsultation zum Abkommen durch. Die Antworten fielen mehrheitlich negativ aus. Vom Bundesrat werden Nachver­handlungen mit der EU erwartet.
Nach dem Abschluss der Konsultation hat der Bundesrat entschieden, dass er mit der EU über drei Aspekte des Abkommens nochmals verhandeln will.

 

2. Warum wurde überhaupt über ein Rahmenabkommen verhandelt?

Der Ausbau der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU ist seit mehreren Jahren blockiert. Dies, obwohl insbesondere die Schweiz am Abschluss von zusätzlichen Abkommen interessiert ist, die ihren Zugang zum europäischen Markt sichern und ausweiten. Der Grund: Ende 2012 haben die EU-Länder entschieden, dass es solche Marktzugangsabkommen mit der Schweiz nicht mehr geben wird – ausser die beiden Seiten einigen sich auf ein Rahmenabkommen.

Aus Sicht der EU ist es ein Problem, dass es zwischen den meist statischen bilateralen Verträgen mit der Schweiz und dem sich ständig weiterentwickelnden Recht innerhalb der Union immer grössere Differenzen gibt. Das Rahmenabkommen soll deshalb regeln, ob und wie die Schweiz künftig neues EU-Recht übernimmt. Und vor allem, wer entscheidet, wenn sich die beiden Seiten bei der Übernahme von neuem Recht oder der Auslegung von bestehenden Abkommen nicht einig sind.

 

Der bilaterale Weg der Schweiz
  • 1972 Die Basis

    Die Grundlage für den wirtschaftlichen Austausch zwischen der Schweiz und der EU bildet das Freihandelsabkommen von 1972. Es wurde damals an der Urne mit 72,5 Prozent angenommen. 1989 folgten das Versicherungsabkommen und 1990 das Güterverkehrsabkommen.

  • 1992 Die Krise

    Der Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) wird 1992 vom Volk knapp mit 50,3 Prozent abgelehnt. Dieser Schritt hätte die Schweiz auf einen Schlag in den EU-Binnenmarkt integrieren sollen.

  • 1999 Der Weg aus der Krise

    Nach dem Nein zum EWR-Beitritt verhandelte die EU mit der Schweiz über Marktzugangsabkommen in mehreren Bereichen – unter anderem über die Personenfreizügigkeit und den Landverkehr. Dieses Paket, die Bilateralen I, wurde 1999 unterzeichnet und vom Volk mit 67,2 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.

  • 2004 Update

    Unterzeichnung der Bilateralen II. Diesmal ging es neben der wirtschaftlichen Zusammenarbeit erstmals auch um andere Bereiche. Insbesondere um die Zusammenarbeit in Sicherheits- und Asyl-Fragen (Schengen-/Dublin-Abkommen). Das Volk stimmte dem mit 54,6 Prozent zu.

  • 2014 Stillstand

    Start der Verhandlungen zum Rahmenabkommen. Im Dezember 2018 veröffentlichte der Bundesrat das Ergebnis. Aus Sicht der EU sind die Verhandlungen abgeschlossen.

3. Das steht im Vertrag

Gültigkeitsbereich

Die Schweiz hat über 120 bilaterale Verträge mit der EU abgeschlossen. Das Rahmenabkommen betrifft aber nur fünf Verträge, die den Zugang der Schweiz zum europäischen Markt regeln: die Abkommen zur Personenfreizügigkeit, zum Landverkehr, zum Luftverkehr, zu den technischen Handelshemmnissen und zur Landwirtschaft. Ebenfalls unter das Abkommen fallen sollen alle künftigen Marktzugangsabkommen, etwa das schon lange geplante Stromabkommen.

Rechtsübernahme

Neues EU-Recht soll laut dem Rahmenabkommen rasch in die bilateralen Abkommen überführt und damit für die Schweiz verbindlich werden – spätestens innert drei Jahren. Diese Rechtsübernahme geschieht aber nicht automatisch. Parlament oder Volk können die Rechtsübernahme ablehnen. In solchen Fällen kann die EU das neue Streitbeilegungsverfahren einleiten.

Streitbeilegung

Zuerst können die EU oder die Schweiz den Gemischten Ausschuss anrufen – so wie bereits heute. Weil im Ausschuss beide Seiten gleichberechtigt vertreten sind, endet das aber oft in der Blockade. Um eine solche zu überwinden, können beide Seiten neu ein Schiedsgericht anrufen. Ist EU-Recht betroffen – wie fast immer bei den bilateralen Verträgen –, muss sich das Schiedsgericht jedoch an die Rechtssprechung des EU-Gerichtshofs halten. Wenn die Schweiz das Urteil des Schiedsgerichts nicht umsetzen will, kann die EU Strafmassnahmen einleiten. Das Schiedsgericht wacht darüber, dass die Retorsionsmassnahmen verhältnismässig sind.

Lohnschutz

Spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten des Rahmenabkommens muss die Schweiz auch zwei neue EU-Richtlinien zur Personenfreizügigkeit übernehmen beziehungsweise in nationales Recht umsetzen: die Durchsetzungsrichtlinie von 2014 und die Entsenderichtlinie von 2018. Sie legen im Grundsatz fest, wie künftig die Löhne in der Schweiz geschützt werden. Damit kann die Schweiz ihre bisherigen flankierenden Massnahmen wohl nur noch teilweise aufrechterhalten. Die EU sichert der Schweiz jedoch schriftlich gewisse zusätzliche Lohnschutzmassnahmen zu, die über das derzeitige Schutzniveau in der EU hinausgehen.

Vertrag
Zusammenfassung

Die Netto-Zu-/Abwanderung in der Schweiz hat sich stabilisiert

In Tausend 1991–2018

Quelle: Seco (14. Bericht des Observatoriums zum Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EU)

4. Das wurde im Vertrag weggelassen

Zwei entscheidende Aspekte werden weder im Rahmenabkommen noch in den Zusatzprotokollen geklärt:

EU-Unionsbürgerrichtlinie

Dieser EU-Rechtstext ist aus Sicht der Schweiz problematisch, da er die Sozialhilfeansprüche, den Schutz vor Ausweisung sowie das Daueraufenthaltsrecht der EU-Bürger ausweitet. Aus Sicht der EU gilt die Richtlinie auch für die Schweiz. Im Vertragsentwurf wird sie aber nicht erwähnt. Sollte es künftig wegen der Richtlinie Streit zwischen der EU und der Schweiz geben, müsste das Schiedsgericht angerufen werden. Die Schweiz wollte in den Verhandlungen eigentlich erreichen, dass eine Übernahme der Richtlinie explizit ausgeschlossen wird.

Sozialversicherungen

Wird ein Grenzgänger arbeitslos, kommt bislang die Arbeitslosenversicherung seines Heimatlandes für ihn auf – obwohl die Grenzgänger in das Schweizer Sozialsystem einbezahlt haben. Das wird heute durch einen Beitrag der Schweiz an die Nachbarstaaten nur teilweise kompensiert. Die EU plant eigentlich einen Systemwechsel: Neu soll das Arbeitsland zuständig sein. Der Systemwechsel ist im Frühjahr aber vorerst gescheitert. Die Mitgliedsstaaten konnten sich nicht einigen. Vom Tisch ist die Reform damit aber nicht. Der Systemwechsel findet im Rahmenabkommen keine Erwähnung. Künftig müsste die Schweiz jedoch Änderungen bei der sozialen Koordination genauso dynamisch übernehmen wie andere Rechtsänderungen. Der Wechsel wäre für die Schweiz teuer. Die Rede ist von Zusatzkosten für die Arbeitslosenversicherung von mehreren Hundert Millionen Franken pro Jahr.

5. Wo die EU der Schweiz Zugeständnisse gemacht hat

Bild von Ignazio Cassis
Ignazio Cassis
«Das ausgehandelte Rahmenabkommen entspricht zu 80 Prozent dem, was sich die Schweiz gewünscht hat.»

Tatsächlich ist die EU der Schweiz in mehreren Punkten entgegengekommen:

Gültigkeit

Lange war von einem umfassenden Rahmenabkommen die Rede. Ausgehandelt wurde nun aber, dass es nur fünf bestehende Marktzugangsabkommen (Personenfreizügigkeit, Landverkehr, Luftverkehr, technische Handelshemmnisse und Landwirtschaft) und alle künftigen Abkommen betrifft. Insbesondere das Freihandelsabkommen von 1972 hätte die EU auch gerne einbezogen.

Streitbeilegung

Vor den sogenannten fremden Richtern wurde im Zusammenhang mit dem Rahmenabkommen während Jahren gewarnt. Direkt bekommt es die Schweiz mit diesen gemäss dem ausgehandelten Abkommen nicht zu tun. Streitfragen werden nicht vom Europäischen Gerichtshof entschieden, sondern von einem Schiedsgericht. Dieses hat drei oder fünf Mitglieder; die EU und die Schweiz delegieren je einen bzw. zwei Schiedsrichter, welche dann einen neutralen Präsidenten wählen. Weil sich das Schiedsgericht aber an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs orientieren muss, ist dessen Einfluss dennoch gross. Gemäss Experten entscheidet der Gerichtshof aber durchaus unabhängig von der EU.  Mehr dazu lesen Sie hier.

Lohnschutz

Einige flankierende Massnahmen gegen Tieflöhne aus der EU sind in einem Zusatzprotokoll zum Rahmenabkommen erstmals vertraglich abgesichert, allerdings in abgeschwächter Form. Neu sollen sich zum Beispiel entsandte EU-Arbeiter nur noch vier Werktage im Voraus anmelden; heute beträgt die Voranmeldefrist acht Kalendertage (entspricht in der Regel sechs Werktagen). Kautionen darf die Schweiz künftig nur noch von Firmen verlangen, welche frühere Bussen nicht bezahlt haben. Zudem sollen die Kontrollen zur Umsetzung der flankierenden Massnahmen nur noch «risikobasiert» in besonders gefährdeten Branchen stattfinden. Diese Einschränkungen sind der Hauptgrund für die Kritik in der Schweiz am ausgehandelten Abkommen.

6. Was passiert, wenn die Schweiz und die EU sich nicht einigen können?

Warenverkehr zwischen der Schweiz und der EU

In Franken, 2017

Quelle: Eidgenössische Zollverwaltung, Swiss-Impex

Pro Tag handeln die Schweiz und die EU mit Gütern im Wert von über einer halben Milliarde Franken. Die Hälfte aller Exporte der Schweiz geht in die EU. 2017 waren es Waren im Wert von 117 Milliarden Franken. Mit Importen im Wert von 132 Milliarden Franken ist die Schweiz allerdings auch der drittwichtigste Handelspartner der EU – nach den USA und China.

Dreimal so viele EU-Bürger in der Schweiz

Ständige Aufenthalter in der Schweiz und der EU, 2017

Quelle: Bundesamt für Statistik

300'000 Grenzgänger pendeln von ihrem Wohnsitz in der EU an ihren Arbeitsplatz in der Schweiz. 1,4 Millionen EU-Bürger haben sich ständig in der Schweiz niedergelassen, genauso wie 450'000 Schweizer in der EU. Diese Zahlen zeigen, dass eine Verschlechterung des Verhältnisses zwischen der Schweiz und der Union sehr grosse Auswirkungen haben kann.

Sollten sich die Schweiz und die EU nicht auf das ausgehandelte Rahmenabkommen einigen können und die EU auch weitere oder neue Verhandlungen verweigern, sind grundsätzlich zwei Szenarien denkbar:

  1. Die EU bleibt passiv, die bilaterale Beziehung erodiert langsam

    Klar ist für die EU schon lange, ohne Rahmenabkommen gibt es keine neuen Marktzugangsabkommen für die Schweiz. Auch die Anpassung bestehender Abkommen wird laut der EU-Kommission nicht mehr möglich sein. Das trifft vor allem das Abkommen über technische Handelshemmnisse, das 20 Produktebereiche abdeckt und regelmässig aktualisiert werden muss. Aktuell steht eine Anpassung bei den Medizinalgeräten an. Ohne Aktualisierung müssen Firmen beim Export in die EU zusätzliche Kontrollen durchführen lassen, was Zeit und Geld kostet. Fazit: Tut die EU einfach nichts, verschlechtert sich der Zugang der Schweiz zu ihrem wichtigsten Exportmarkt laufend.

  2. Die EU lanciert Gegenmassnahmen

    Brüssel hat theoretisch diverse Möglichkeiten, um gezielt gegen die Schweiz vorzugehen – auch in Bereichen, die nicht direkt mit dem Rahmenabkommen zu tun haben. Ein Papier aus der Bundesverwaltung listet eine Reihe von möglichen Drohszenarien auf. So könnte die Schweiz vom europäischen Forschungs- und Innovationsprogramm Horizon ausgeschlossen werden. Oder die Äquivalenz, also die Gleichwertigkeitsbescheinigung der Schweizer Börse, könnte Ende Juni nicht mehr verlängert werden. Dann dürfen Wertschriftenhändler aus der EU keine Aktien mehr an Schweizer Börsen kaufen und verkaufen. Als Reaktion auf den Abschluss der Verhandlungen zum Rahmenabkommen hat die EU die Äquivalenz zwar Ende 2018 verlängert – aber nur um ein halbes Jahr. Fazit: Wenn die EU will, kann sie einen Konflikt mit der Schweiz sehr schnell eskalieren lassen.

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